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宁河县小城镇建设面临的问题及对策

作者:  发布时间:2007-11-28  点击数:

发展小城镇是一项关系全局的一项重要任务,对全面实现小康社会具有战略性意义。加快小城镇的发展是加速城市化进程的客观需要,又是拉动国民经济更快增长的必然选择,同时也是推动农村社会进步的客观要求。宁河县委、县政府非常重视小城镇建设,已经把小城镇建设提到重要的议事日程,有了良好的开端,并且有很大的发展潜力。但是加快小城镇建设的步伐也面临着诸多困难和问题,亟待研究与探讨。

一、发展小城镇的战略意义

发展小城镇是宁河县实现现代化中等城市发展目标的一项战略性任务,其根本任务就是要提高农民收入和生活水平,对全面建设小康社会,推动社会全面进步,具有极其重要的战略意义。

1、发展小城镇是加速城市化进程的客观需要。加速城市化进程是宁河面临的一项紧迫任务。根据2000年第五次人口普查资料表明,宁河县农业人口289713人,占宁河县总人口的80.4%,而非农业人口仅占总人口的19.6%;宁河农村地域广大,生产力发展水平还不高,在低起点条件下推进城市化面临困难很多。改革开放20年来,宁河县经济和社会发展取得了很大成就,城市化发展也进入了一个新阶段。全县城镇总数已由1978年的4个镇发展到2001年的11个,城市化水平达到30.4%。根据一般规律城市化率达到30%时,城市化将加速发展;当城市化率达到50%时,城乡一体化趋势加快。当前全国城市化水平为40%左右,但由于长期城乡分割建设和差别发展,农村小城镇建设滞后,城乡差别明显,全面建设小康社会必须应统筹城乡发展,使城乡建设最终走向城乡一体化,均衡推进协调发展。

2、发展小城镇是拉动国民经济更快增长的必然选择。首先,有利于更大规模地转移农村剩余劳动力,促进农业发展农民增收。要发展农村经济,让农民增收,必须着眼于解决人与地之间的矛盾、小生产与大市场之间矛盾,减少农村人口,才能促进农业集约化经营从而致富农民,才能使农业生产方式现代化,并形成新的增长动因。其次,有利于创造优势空间条件,促进非农产业集中发展。农村城市化和非农产业化是融为一体相互促进的。发展小城镇能够为非农产业,即乡镇企业和第三产业发展提供理想载体,创造优势空间条件。小城镇具备有利于乡镇企业集中连片发展的区位优势、良好环境和基础条件。它不仅易于接受大中城市的经济辐射、易于生产要素合理流动,而且有一定的基础设施保证和社会服务体系的支持。通过在小城镇规划建设工业小区,集中发展乡镇企业,可以节约大量投资,提高产出和效益。第三,有利于扩大内需,拉动经济增长。生产决定消费,消费反作用于生产。发展小城镇,可以使更多的习惯于自给自足消费方式的农村人口向城市消费群体过渡,拓展城市人口的消费空间,改善原有农村消费市场的需求结构,提高居民生活质量,促进消费水平的总体扩张。

3、发展小城镇是推动农村社会进步的客观要求。小城镇是经济发展的支撑,又是文化建设的载体。发展小城镇,通过发挥其作为文化中心的导向作用,能够带动教育、科技、文化等各项事业的发展,传播现代文明,提高农民素质,有助于加快步伐把农民变成市民,变成现代化的公民,从而推动农村社会不断进步。

二、当前小城镇建设面临的问题

1、规模偏小。2001年,我县实施撤乡并镇,乡镇个数为14个,镇个数为11个,占乡镇总数的78%,但镇的规模普遍偏小。根据2003年统计结果表明,小城镇的人口规模是:县政府驻地芦台镇,人口为10.2万人;非县政府驻地镇,辖区人口在2万人以上的5个。据有关分析表明,小城镇镇区人口达到3万人,才能正常发挥小城镇的集聚、辐射等功能,否则会造成小城镇基础设施成本高、效率低,第三产业难以发挥等问题。宁河县镇区人口规模偏小的实际制约了小城镇的发展。

2、规划滞后,基础设施建设不全。基础设施健全是衡量城镇化建设质量和水平的重要标志,是保证城镇各项功能正常运行的基本条件。基础设施可分为技术性基础设施(如:能源、给排水、道路、交通、环境保护等)和社会性基础设施(如:住宅、贸易、餐饮、中小学校、医疗卫生、文体娱乐和党政机构等)。从宁河县的小城镇的现状看,比较好的是用电、电视收视、通讯等方面。交通方面绝大多数镇较好,到主城区有起点、终点站,但个别镇仍然只有过路车。特别突出的是镇区的污水排放处理和垃圾清运处理设施不健全,多数镇没有污水处理厂和垃圾处理场,污水处于排流、垃圾处于堆放状况。

3、城镇建设资金投入匮乏 。高质量、高水平的城镇建设需要资金投入的支撑,然而目前投入资金不足,已成为制约加快城镇化进程的瓶颈。主要表现在:一是镇区缺乏可动用财力。由于镇政府不是一级完整的财政体制,少数财政收入较好的试点镇,财政收入的相当部分要上缴上一级财政,不能动用。城镇建设只是依靠试点初期的"非农业人口转移指标"收取的经费和后期的土地出让金用于城镇建设。二是缺乏产业化项目配套资金的倾斜。如农业产业化项目、农业基础设施建设项目等都没有在相应水平基础上,突出小城镇建设而额外提高投入。三是招商引资困难。由于镇一级所处的区位条件和投资环境不优越,对外招商引资,吸引外来投资者经商办企业的难度非常大,到镇上的外资成份不多。

4、促进小城镇发展的相关政策措施不配套,且滞后。主要表现在:在户籍制度管理方面,由于配套制度滞后,影响了农民进城落户的积极性。一是承包地问题,不少农民长期在城镇从事二、三产业,也愿意把自己的户口转为城镇户口,然而担心就业不稳定,不愿意放弃原来承包的土地。二是计划生育问题,进城落户农民必须严格执行计划生育政策,而在农村则要宽松一些。三是建房问题,农民在村里建房时可以申请宅基地,而进城落户要购买商品房,给农民带来了压力和负担。

三、加快小城镇建设应采取的几项对策

小城镇建设是一项系统的社会化工程,我们要以宁河县现状为出发点,积极采取有效措施,不断推进小城镇建设的发展。

1、合理布局,超前规划。科学规划是小城镇建设的基础性和关键性工作。小城镇规划要做到有利于生产、方便生活、繁荣经济、保护环境,使小城镇可持续发展。一是科学地对本地区小城镇发展进行总体规划和布局,重点发展潜力大的建制镇。二是合理制定小城镇建设规模。英国经济学家巴顿认为2.5-5万人口为城镇的适度人口规模。各地要根据各自的社会经济条件、人口密度确定一个合理的城镇规模。三是科学确定小城镇发展的方向和速度。要根据当地的自然经济、社会条件合理确定小城镇发展的方向。如可以建成贸易城或企业城或科技城或旅游城等等。同时,要合理制定小城镇发展速度,要循序渐进。在布局上要对现有的建制镇和所有的乡进行调整,解除因地域范围小、人口数量少对小城镇和经济发展造成的障碍,优化建制镇空间布局,减少低水平的重复建设,集中力量、资金,建设高质量、高水平的小城镇,改变因规模过小造成城镇功能不健全,不完善,导致基础设施投资成本偏高,使用效率低,发展二、三产业受阻,限制辖区对农村经济的带动作用的状况。

2、建立多元投资机制,搞好小城镇基础设施建设。基础设施建设是小城镇发展的一项重要内容,只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇集中。目前大多数小城镇由于基础设施建设主要靠当地镇级财政投入,但镇级财政财力极有限,且有的政府投入方向不明确,对小城镇各种基础设施大包大揽,分散有限的财力,使一些最基本的公用设施没有建好,结果导致小城镇因资金缺乏,基础设施建设落后。因此,在小城镇建设中,应建立国家、企业、个人、外资等多元投资机制,多渠道筹措资金,把大多数基础建设引向市场,把基础设施作为小城镇基础产业开发。第一,国家要投入一定的小城镇公用设施建设资金,发挥国家投资对小城镇发展的拉动作用。第二,小城镇政府集中财力投资建设镇区内的道路、公共场所的照明、环境治理等公用设施项目。第三,大部分基础设施要按照"谁投资谁经营谁受益"的原则进行建设,鼓励外商、企业、个人参与水电、通讯、医院、学校、旅游和娱乐等项目建设。

3、推进农村剩余劳动力向城镇多方位转移,并实施稳定就业。加快农村人口转移是推进城乡一体化的关键环节,也是加快小城镇建设的保证。推进城镇化的关键首先在于农村劳动力转移到城镇并实现稳定就业,而实现城镇稳定就业的关键又在于加快城镇的第二、第三产业的发展。我们要创造更多的就业机会,加快城镇二、三产业的发展,从而不断吸纳农村剩余劳动力到城镇就业,才能加快城镇化进程。其次要建立健全劳动力就业的服务机构,开展多种形式的实用技术的培训,使农民尽快适应这种快速变化的劳动力需求形势,推进农村剩余劳动力向城镇多方位转移,并实施稳定就业。同时,要加快户籍制度改革步伐。加快小城镇发展,亟待改革户籍管理制度及与其相联系的社会就业制度,为农民进城消除制度上障碍。一是改革过去以商品粮供应为标准划分农业与非农业人口的办法,实行按居住地划分城市和农村人口,以职业划分农业与非农业人口的户籍管理制度,为城乡户口一体化管理创造条件。二是按照开放、流动、相对集中的要求,对那些在小城镇有固定住所和稳定生活来源的农村户口人员,根据本人自愿,允许在小城镇登记落户,按城镇非农业人口对待,户口由小城镇政府管理。对其子女入学、就业、医疗保障等方面与原城镇户口一视同仁。三是允许城镇企事单位按照“双向选择”的原则从农村招用工人,并享受与城镇非农业职工的同样待遇。农民进城后,原承包土地允许转让。

4、创新土地制度,建立小城镇社保体制。创新土地制度是城镇化进程中一个重点。无论农业的规模经营还是农业用地变为城市用地,都要求建立与之相适应的科学的土地制度。因此,在农村土地集体所有制前提下,应该允许农户将承包的土地通过转包、转让、互换、入股、租赁等方式在集体经济组织范围内流转,在节约用地、合理用地的同时,应按规划开发利用土地,从而推进土地的相对规模集约经营,实现农村土地资源的优化配置,既可降低农业成本、增加农民收入,又可推进城镇化进程。

在城镇化进程中要特别强调维护农民利益,尽快建立小城镇社会保障制度。对小城镇建设中耕地被占的失地农民,要分类解决保障问题,积极创造就业机会,建立促进就业责任体系促进就业;政策引导全面推进就业;完善就业服务网络,规范市场就业等措施解决非农就业问题。配套解决土地处置、农民户籍转性问题。要建立可靠的社会保障制度,有序地引导农民离开土地,同时,将农民的户籍由农业转到非农,完成从农民向市民的根本转变,实现落实保障、土地置换、户籍转型"三联动"。

5、完善小城镇财政管理体制。加快小城镇的发育和发展,就要逐步完善财政管理体制。一是按照分税制的原则,建立有利于小城镇财政增长活力的新型上下级财政分配体制。如,采取划分税种,核定基数,超收分成,超支不补,节余留用的办法,给小城镇政府以较大的支配财力自主权,以利于调动其增收节支的积极性。对入不抵支的城镇给予适当定补,促其向效益型财政转变。二是在未实行分税制的地方,县镇两级分配关系可在保留上年小城镇财政上缴数量基础上,将增长部分的大头留给小城镇,以稳定小城镇的财力。三是进一步完善小城镇财政预算管理民主和科学的程序,加强财政监督功能,规范小城镇的行政行为。

6、强化小城镇政府经济和行政管理职能。一是要在确定事权的基础上,完善小城镇政府的功能。将县级有关管理权限向小城镇政府下放,逐步实现事权、财权、人权配套,责、权、利统一。二是按照小城镇、大服务的原则,在不突破所核定政府人员编制的基础上,根据城镇化工作的实际需要,进行机构设置和人员配备。三是建立小城镇社区管理组织。作为小城镇政府依托的社区管理服务组织,一般可采取建立混合型居委会的形式,综合负责镇区住宅、道路交通、环境卫生、社会治安、计划生育等项管理和服务工作,促进小城镇的规范化管理和全方位服务。

7、加大小城镇发展的推动力度。小城镇发展,是农村经济社会的一大变革,必须作为农村工作的重中之重,加大领导和推动力度。一是加强组织领导。各级政府要把发展小城镇纳入重要议事日程,成立专门领导结构,组织精干力量,协调推动不同区域小城镇的发展。小城镇所在地政府要选拔有超前意识、组织能力较强、城镇建设和管理经验丰富的开拓型人才,担负小城镇发展的领导工作。二是广泛开展宣传。各级政府要利用各种形式,广泛宣传发展小城镇的战略意义和各项政策,创造良好舆论环境,统一人们思想,全社会形成共识,并变成自觉行动,调动一切积极因素,为小城镇发展献计出力。三是积极稳妥推进。坚持从实际出发,因势利导,量力而行,循序渐进,典型引路,带动一般。各地区可选择一批试点乡镇,进行重点扶持,总结推广经验。各有关部门要密切配合,搞好综合服务,合力推进小城镇朝着正确方向快速发展。

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